Sobre este nuevo acuerdo entre Junts y Sánchez, el artículo 149 de la Constitución Española establece claramente –y el Tribunal Constitucional ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esto– cuáles son las competencias exclusivas del Estado. Pero el 149 no es en sí mismo un mecanismo directo para realizar transferencias de competencias a las comunidades autónomas, en ese caso a Cataluña, sobre el tema de la inmigración. Más bien, el 149 define el marco competencial del Estado, mientras que las transferencias se realizan principalmente a través del artículo 150.2, que permite al Estado transferir o delegar facultades a las comunidades autónomas mediante leyes orgánicas, siempre que las materias sean susceptibles de ello por su naturaleza, lo que parece que no ocurre con el control de inmigración.
Dicho esto, el artículo 149 juega un papel indirecto en el proceso de transferencias, ya que delimita las competencias que el Estado tiene de manera exclusiva (como ocurre con la legislación penal, relaciones internacionales o defensa) y, por tanto, establece los límites de lo que puede o no transferirse.
Recordemos que las transferencias efectivas se han llevado a cabo cuando, respetando el marco del artículo 149, se ha decidido descentralizar funciones ejecutivas o legislativas que no comprometan su competencia exclusiva, utilizando para ello el artículo 150.2 como herramienta jurídica.
Conviene recordar ahora casos de transferencias relevantes vinculadas al marco del artículo 149. Como lo fueron las iniciales tras la Constitución (década de 1980). Esto ocurrió en los primeros años del Estado de las Autonomías, cuando se realizaron traspasos a comunidades autónomas como Cataluña, País Vasco y Galicia, basándose en sus estatutos de autonomía y en el marco competencial del artículo 149. Por ejemplo, en materias de educación y sanidad, el Estado mantuvo la legislación básica (artículo 149.1.30 para educación y 149.1.16 para sanidad), pero transfirió la gestión y ejecución a las comunidades autónomas mediante leyes orgánicas y reales decretos.
Cuestión esta que era pregunta obligada en las oposiciones a abogados del Estado de la época. Un caso concreto fue la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, que transfirió competencias complementarias a Canarias, respetando las competencias exclusivas del Estado. Largas jornadas de tertulias universitarias mantuve sobre estos asuntos con mis doctos profesores, Jorge Méndez y Carlos de la Concha.
Después llegaron los pactos autonómicos de 1992. En 1992, se aprobó la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, que amplió las competencias de las comunidades autónomas que llamaban de “vía lenta” (las que accedieron a la autonomía por el artículo 143). Esta ley transfirió materias como educación, cultura y servicios sociales, siempre dentro de los límites establecidos por el artículo 149. Siempre respetándolo. Por ejemplo, en educación, el Estado retuvo la regulación de condiciones básicas y la alta inspección (149.1.30), pero delegó el desarrollo legislativo y la ejecución a las comunidades autónomas, creando verdaderos cuerpos jurídicos para ello.
En cualquier caso, un ejemplo más específico es el real decreto 1945/2004, de 27 de septiembre, que traspasó a Cataluña medios económicos para funciones en transporte marítimo. El artículo 149.1.20 reserva al Estado competencias exclusivas como la Marina Mercante o puertos de interés general, pero permitió transferir funciones ejecutivas que no afectaran a dichas áreas exclusivas. El Derecho lo puede todo. Otro caso es el real decreto 1084/2008, que transfirió a Murcia funciones de la Seguridad Social en materia educativa y de formación (149.1.17 permite la ejecución por las comunidades autónomas).
Aunque es bueno mencionar que en el País Vasco se tuvieron en cuenta competencias específicas, por lo que se materializó en 2021 el real decreto 476/2021, de 29 de junio, que traspasó al País Vasco competencias en transportes por carretera, amparado en el artículo 150.2 pero respetando el marco del artículo 149.1.21 (transportes terrestres que transcurran por más de una comunidad autónoma son competencia estatal). Aquí, el Estado transfirió funciones que podían gestionarse localmente sin afectar su competencia básica.
Entiendo que es un dilema complejo pero apasionante; el 149 da para mucho, y estas transferencias mencionadas no se llevaron a cabo invocando directamente este 149, ya que este artículo no tiene un carácter operativo para descentralizar, sino limitador; sí, así de claro, limitador. En cambio, el proceso ha dependido de los estatutos de autonomía y de leyes orgánicas específicas (artículo 150.2), con el artículo 149 sirviendo como referencia para garantizar que las competencias exclusivas del Estado no se vean comprometidas, algo que debe evitarse para así evitar también la desmembración del Estado.
Históricamente, las transferencias han sido más intensas en las décadas de 1980 y 1990, tras la consolidación del modelo autonómico y han continuado de forma puntual en función de acuerdos políticos o necesidades específicas, o personalísimas como es el caso actual.
En resumen, tan solo recordar que España ha usado el marco del artículo 149 para delimitar qué no puede transferirse y ha recurrido al artículo 150.2 y a los estatutos de autonomía para efectuar las transferencias, con ejemplos claros en educación, sanidad, transporte y servicios sociales, desde 1980 hasta la actualidad.
Así que habría que plantearse si a Canarias le convendría solicitar al Estado este tipo de competencias. El País Vasco ya se lo está pensando.
